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经济下行背景下资源型城市转型的难点与对策
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文件作者ㄩ 发布时间ㄩ2014-01-26
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资源型城市转型是转变经济发展方式的必然要求ㄛ是建设生态文明的?#34892;?#36884;径﹝据统计ㄛ目前我国有资源型城市118座ㄛ占全国城市总数的18%ㄛ涉及总人口1.5亿人[K张雪梅ㄩ※关于加快推进资源型城市转型的几点思考?#20445;活?#25913;革与战略◎ㄛ2010年第6期﹝]﹝其中煤炭城市63座ㄛ有色金属城市12座ㄛ黑色冶金城市8座ㄛ石油城市9座﹝2008年﹜2009年国家发展改革委共明确了44个资源枯竭型城市﹝其他资源型城市也在纷纷谋划转型﹝但当前国内经济下行给资源型城市转型带来了挑战﹝基于此ㄛ我们赴陕西榆林市进行了?#26723;?#35843;研ㄛ通过走访企业﹜与市有关部门领导﹜企业负责人进行座谈?#30830;?#24335;ㄛ了解了当前经济下行背景下资源型城市转型面临的难点ㄛ以及地方政府?#25512;?#19994;的政策诉求﹝

陕西省榆林市是我国西部典型的以能源化工为主导的新兴资源型城市ㄛ其经济社会发展状况在资源型城市中具有一定的代表性﹝该市目前已发现8大类48种矿产ㄛ潜在价值超过40万亿元ㄛ特别是煤﹜气﹜油﹜盐资源富集一地ㄛ开发潜力巨大﹝2012年ㄛ全市生产总值达到2769.22亿元ㄛ增长12.0%ㄛ经济总量连续8年居陕西省第二位˙实?#32622;?#28845;产量3.2亿吨ㄛ占陕西省产量的66.8%ㄛ占全国产量的8.77%ㄛ产煤量居全国第二ㄛ仅次于鄂尔多斯﹝近年来ㄛ榆林市政府提出※加快大转型﹜实?#20013;?#36328;越﹜建设幸福榆林?#20445;?#21147;求加快城市转型﹝

一﹜经济持续下行给资源型城市带来了显著影响

自2010年二?#24452;?#20197;来ㄛ我国经济一直下行ㄛ虽然2012年四?#24452;?#20986;现了小幅反弹ㄛ但2013年一?#24452;?#32463;济又重回下行通道ㄛ且此趋势还在持续﹝经济下行使原材料﹜能源等行业产能过剩日益凸显ㄛ对产业结构单一的资源型城市带来?#25628;?#37325;冲击ㄛ影响程度甚至超过了2008年﹝下面主要以榆林市为例来说明﹝

ㄗ一ㄘ地区经济特别是工业产值增速明显趋缓

2012年榆林市地区生产总值同比增长12%ㄛ比上年回落3个百分点ㄛ比陕西省低0.9个百分点˙规模以上工业企业总产值增长17.9%ㄛ比上年回落20.7个百分点﹝2013年第一?#24452;x?#22320;区生产总值同比增长8.5%ㄛ比上年同期回落2.8个百分点˙规模以上工业增加值增长9.0%ㄛ同?#28982;?#33853;4.6个百分点?#36824;?#23450;资产投资增长29%ㄛ同?#28982;?#33853;1.7个百分点˙社会消费品零售额增长12.1%ㄛ同?#28982;?#33853;5.7个百分点﹝

ㄗ二ㄘ主要工业产品价格和产量增速大幅下降

受经济不景气影响ㄛ2012年榆林市原煤市场价平均下降200元/吨左右ㄛ其中块煤平均销售价格为460元/吨ㄛ较去年同期下降了130‵200元/吨˙沫煤平均销售价格为300元/吨ㄛ较去年同期下降了110‵180元/吨﹝电石价格每吨下降了1100元左右ㄛ硅铁价格每?#20540;?#20110;成本150元ㄛ兰?#32771;?#26684;每吨下降了100元左右ㄛ聚氯乙烯价格每吨下降了980元ㄛ?#29366;?#20215;格每吨下降了550元左右﹝

16种主要工业品中ㄛ合成氨﹜氮?#30465;?#29627;璃﹜铁合金产量与2011年相?#30830;?#21035;下降了2%﹜1%﹜5.6%﹜0.9%﹝除原煤﹜原盐﹜电石外ㄛ其他13种工业品的产量增速都低于去年同期ㄛ其中水泥增长29.6%ㄛ同?#28982;?#33853;186.2个百分点˙聚氯乙烯增长56.5%ㄛ同?#28982;?#33853;120.9个百分点˙合成氨﹜氮?#30465;?#29627;璃﹜?#21344;?#22686;速分别同?#28982;?#33853;36.6﹜35.3﹜28.5﹜127.8个百分点﹝

ㄗ三ㄘ节能减排压力有所减轻ㄛ但仍然较大

2012年上半年ㄛ榆林市规模以上工业综合能源消费量1171.0万吨标?#27982;海?#21516;比增长11.0%ㄛ较一?#24452;?#19979;降3.8个百分点˙全社会用电量92.5亿千瓦时ㄛ同比增长9.2%ㄛ较去年同期增速下降16.3个百分点ㄛ在一定程度上缓解了节能减排压力﹝但由于GDP增速大幅回落ㄛ加上2012年二?#24452;?#20013;央和陕西省采取了一系列稳增长措施ㄛ促使榆林市兰炭﹜电石﹜金属镁等高耗能行业加快生产ㄛ单位GDP能耗增加﹝此外ㄛ原?#27425;?#32435;入能耗统计的企业自备电厂用电也逐步纳入单位GDP电耗统计ㄛ导致单位GDP能耗进一步增加﹝2012年下半年榆林市政府加大了节能减排力度ㄛ使得2012年全年单位GDP能耗同比下降3.6%ㄛ二氧化硫排放量较上年削减2.2%ㄛ氮氧化物削减1.56%ㄛ化学需氧量削减2.4%ㄛ氨氮削减1.72%ㄛ基本完成了年度节能减排任务﹝

ㄗ四ㄘ企业普遍开工不足ㄛ亏损严重

目前ㄛ除了金属镁﹜煤焦油加氢﹜?#21344;?#31561;少数产品盈利外ㄛ榆林市绝大多数能源化工企业都处于亏损状态﹝据统计ㄛ2012年全市规模以?#29616;?#25253;工业企业?#37096;?#25439;182户ㄛ亏损企业户数较去年同期增加68户﹝其中化学原料及化学制?#20998;?#36896;业亏损41户ㄛ石油加工炼焦业亏损39户ㄛ煤炭开采和洗选业亏损42户ㄛ电力﹜热力的生产和供应业亏损14户ㄛ分别占该行业规模以?#29616;?#25253;企业数的75.9%﹜54.2%﹜15.1%﹜42.4%﹝且有不少企业停产ㄛ据统计2013年一?#24452;?#20840;市累计停产175户ㄛ其中煤矿93户ㄛ洗煤厂9户ㄛ炼焦厂11户ㄛ其他62户﹝

二﹜经济下行背景下资源型城市转型的主要难点

经济持续下行一方面增加了资源型城市转型的动力ㄛ但另一方面也为转型带来了以下难题﹝

ㄗ一ㄘ煤化工产业产能过剩增加了转型的压力

2012年榆林市共安排重点能化产业项目49个ㄛ年度计划完成投资337亿元﹝其中ㄛ延长西湾煤化工综合利用﹜神木年产120万?#20540;?#30707;循?#32439;?#21512;利用﹜府谷30万吨合成氨及52万吨尿素等新兴煤化工示范项目是建设的重点﹝但据资料显示ㄛ目前焦炭﹜合成氨﹜电石﹜?#29366;?#31561;传统煤化工产业产能过剩30%﹝单?#30475;?#20135;量和产能对比角度考虑ㄛ2010年全国电石﹜合成氨?#22270;状?#30340;开工率分别只有48.73%﹜82.72%和40.99%﹝[L杨智璇﹜班允浩ㄩ※煤化工业&十二五*时期的产能过剩防范问题研究〞〞基于山西﹜陕西和内蒙古煤化工行业的调?#23567;保活?#36130;经问题研究◎ㄛ2011年第10期﹝]如今在经济下行压力下ㄛ暂停审批三年的煤化工项目又重新启动ㄛ进一步加剧了产能过剩矛盾﹝同时ㄛ在全球经济低迷背景下精?#23500;?#24037;等下游产品需求不足ㄛ也使煤制烯烃﹜煤制乙二醇﹜煤制二甲醚等新型煤化工行业产能过剩风险不断显现﹝

ㄗ二ㄘ地方财政收入增速放?#21512;?#21046;了转型的能力

资源型城市的典型特征是经济结构单一ㄛ财政收入高度?#35272;?#20110;资源型产业﹝以榆林市为例ㄛ财政总收入的76.7%来自于资源性行业ㄛ其中煤炭行业占47.3%ㄛ石油行业占21.3%ㄛ电力行业占5.4%ㄛ天然气行业占2.6%﹝且资源性行业财政收入中95%左右来自于资源采掘业?#32479;?#27425;加工业﹝产业结构高度单一ㄛ使财政收入受经济增速下行和市场需求影响很大﹝2012年ㄛ榆林市财政总收入增长19.3%ㄛ同比下降19.9个百分点˙地方一般预算收入增长22.1%ㄛ同比下降21.5个百分点﹝财力增长情况直接影响到政府对工业节能降耗和清洁生产?#22266;?#19982;奖励﹜企业技术改造?#22270;?#26415;创新﹜传统工业结构调整和转型升级等ㄛ以及医疗﹜教育﹜职工再就业培训﹜住房和社会保障等的投入﹝

ㄗ三ㄘ民生就业压力加大恶化了转型的社会环境

经济增速下滑使以能源等资源性产业为主的资源型城市普遍面临企业开工不足﹜亏损停产的问题﹝据榆林市某企业负责人反映ㄛ目前企业停产的损失巨大ㄛ每个月用于支付国有企业工人工资﹜固定资产折旧和管理费等的净支出就达到200万元到300万元﹝若经济形势持续低迷ㄛ企业将无力支撑ㄛ会产生大?#31185;鯜档?#38381;﹜工人失?#26723;?#29616;象ㄛ并波及到上下游产业ㄛ对社会稳定带来冲击﹝

ㄗ四ㄘ民营企业遭受较大冲击削弱了转型的活力

民营企业具有敏锐的市场嗅觉和灵活的经营机制ㄛ是实现资源型城市转型的重要力量﹝但受原材料价格大幅波动﹜劳动力成本上涨﹜外?#25215;?#21183;趋紧等因素冲击ㄛ民营企业的经济效益受到严重影响﹝调?#20804;?#21457;现ㄛ榆林市的大多数国有企业由于盐﹜煤等原材料采掘成本低ㄛ且有规模经济优势和上下游产业链整合的循环经济优势ㄛ在经济形势低迷﹜产品价格下跌的情况下仍有利润空间ㄛ但民营企业普遍面临亏损ㄛ生产经营难以为继﹝据榆林市能源?#22336;从都?#30446;前关停的煤矿绝大部分都是民营企业﹝

ㄗ五ㄘ高级要素的流失和缺乏?#26723;?#20102;转型的效率

资源型城市大多处于边远落后地区ㄛ在吸引人才?#22270;?#26415;方面本来就不具有优势﹝经济下行使地方财政越来越困难ㄛ企业效益下降ㄛ在吸引高级要素方面缺乏资金ㄛ原有的高级要素存量也面临大量流失的风险﹝调?#20804;?#21457;现ㄛ榆林市的企业普遍面临招工困难ㄛ高技术人才严重缺乏﹝?#38405;?#22269;企煤化工项目为例ㄛ该项目目前招到大专以上学历的技工520人ㄛ但企业需求是1320人ㄛ存在较大的缺口﹝企业负责人反映ㄛ由于榆林工资较低ㄛ生活成本又相对较高ㄛ对煤化工高级人才?#22270;?#26415;骨干缺乏吸引力﹝

ㄗ六ㄘ稳增长压力下地方政府节能减排意?#24230;?#21270;不利于转型

在经济下滑背景下ㄛ出于稳增长﹜保就业考虑ㄛ资源型城市对节能减排要求有所放松ㄛ出现监管放松﹜污染反弹等现象﹝一些地方政府为了保增长纷纷通过?#19979;?#39640;耗能项目来发展经济ㄛ使得能源消费过快增长ㄛ污染排放增加ㄛ阻碍了转型﹝以榆林市为例ㄛ为拉动经济增长ㄛ2012年全市的兰炭﹜电石﹜金属镁等高耗能产业产量呈两位数的高速增长ㄛ而占生产总值份额较大但GDP能耗较低的?#25512;?#20135;业却增长相对缓慢ㄛ其中原油产量仅增长7.3%ㄛ天然气产量仅增长6.1%ㄛ导致GDP能耗增加﹝

三﹜新形势下促进资源型城市转型的政策建议

资源型城市能否在经济下行背景下顶住压力和挑战ㄛ顺利实现转型ㄛ关?#26723;?#25105;国资源安全和社会稳定ㄛ需引起高度重视﹝为此ㄛ就新形势下如何推进资源型城市转型提出以下建议﹝

ㄗ一ㄘ对全国资源型城市进行摸底调查和科学分类

由于资源型城市的资源类别﹜发展阶?#25105;?#21450;在全国能源总体战略部署中的地位不同ㄛ因而其转型的路径﹜手?#25105;?#19981;同﹝要按照因地制宜﹜分类指导的原则ㄛ统筹安排资源型城市的转型工作﹝首先ㄛ对全国资源型城市进行摸底调查和科学分类ㄛ从资源类别ㄗ煤炭﹜石油﹜有色金属等ㄘ和发展阶段ㄗ成长期﹜衰退期﹜枯竭期ㄘ等多维度进行分类﹝接着ㄛ针对不同类型的资源型城市设计不同的支持政策﹝然后ㄛ在每一类资源型城市中选择若干有代表性的城市进行试点ㄛ在资源定价﹜资源产权制度改革?#30830;?#38754;进行探索ㄛ待条件成熟时向全国推广﹝

ㄗ二ㄘ继续深化资源价格改革ㄛ配套完善税收政策

长期以来ㄛ资源型城市多处于?#22270;?#36755;出原材料﹜高价购入制成品的※双向失血§状态﹝资源价格未能反映资源稀?#32972;?#24230;﹜环?#25345;?#29702;与生态修复成本ㄛ导致资源浪费﹝在经济下行背景下ㄛ通胀压力减轻ㄛ正是进行资源价格改革的有利时机﹝一是要分领域稳步推进资源价格改革﹝可以借鉴煤炭和原油推进市场化改革的经验ㄛ逐步推进成品油﹜天然气﹜矿产资源等的价格改革ㄛ建立能真实反映资源稀?#32972;?#24230;﹜环境损害成本的价格形成机制﹝二是要配套完善税收政策﹝在资源税方面ㄛ要在原油和天然气?#26696;?#25913;革基础上ㄛ逐步将煤?#32771;?#20854;他资源产品ㄗ如稀土ㄘ纳入从价计征范围ㄛ同时提高资源税?#30465;?#22312;环境税方面ㄛ?#19978;?#32771;虑在局部地区进行试点ㄛ对特定主体排放废水﹜?#26174;?#24223;气行为开征环境税ㄛ其收入划入地方财政ㄛ用于环?#25345;?#29702;与修复﹝另外ㄛ对※三高§企业实施差别化的高税?#21097;?#23545;※三高§产品出口?#26723;?#29978;至取消出口退税政策ㄛ同时对节能环保产品给予一定的税收优惠?#22270;?#20813;政策ㄛ引导产业绿色低碳发展﹝

ㄗ三ㄘ针对资源型城市的实?#19990;?#38590;在财政政策上给予适当倾斜

资源型城市尤其是处于衰退期或枯竭期的资源型城市地方财力有限ㄛ难以支撑其转型发展﹝在当前经济下行背景下ㄛ地方财政收入增速放缓ㄛ支持城市转型的能力更加有限﹝因此ㄛ?#28903;?#23545;资源型城市的实?#19990;?#38590;给予适当财政支持ㄛ帮助其顺利实现转型﹝一是完?#26222;?#23545;资源型城市的财政转移支?#21544;?#24230;﹝在对资源型城市进行调查摸底的基础上ㄛ加大中央对资源型城市的税收返还力度ㄛ逐步建立资源输入省对相应的资源输出省的横向转移支?#21544;?#24230;或补偿机制﹝二是增加资源型城市中央和地方共享税的比重ㄛ适度提高地方政府的财力水平ㄛ切?#21040;?#20915;生态治理﹜扶贫开发等突出问题﹝三是设立资源型城市可持续发展基金ㄛ基金的来源可从征缴的资源税中提取部分ㄛ从资源型城市上缴中央的两权价款﹜矿产资源补偿费?#30830;?#31246;收入中拿出一定比例ㄛ专门用于资源型城市资源深度转化和综合利用﹜培育?#26377;?#26367;代产?#26723;x?#20999;实促进资源型城市的转型发展﹝

ㄗ四ㄘ加快推进政绩考核制度改革

改革现有以GDP为?#34892;?#30340;政绩考核制度ㄛ对资源型城市转型发展很重要﹝摈弃以往单一以GDP为衡量标准的评价体系ㄛ对资源型城市区别?#28304;?#37319;取差别化的政绩考核标准ㄛ调整考核指标的优先序ㄛ弱化经济增长指标ㄛ强化环境保护﹜生态修复﹜社会保障﹜?#29992;?#23601;业﹜接替产业发展等民生和转型发展指标﹝推进资源型城市政府职能的转变ㄛ从※以经济建设为?#34892;纂?#21521;※以公共服务为?#34892;纂?#36716;变ㄛ提高行政审批效?#21097;?#24378;化自我监督和管理ㄛ构建公共服务型政府﹝可考虑选取若干典型的资源型城市进行试点ㄛ建立资源型城市可持续发展评价指标体系ㄛ按其实?#23454;?#20998;作为评价政府政绩的标准﹝

参考文献

〃1○刘学敏ㄩ※关于资源型城市转型的几个问题?#20445;活?#23439;观经济研究◎ㄛ2009年第10期﹝

〃2○时慧?#21462;?#39759;后凯ㄩ※&十二五*时期中国资源型城市援助政策的调整思路?#20445;活?#32463;济学动态◎ㄛ2011年第2期﹝

〃3○刘现伟ㄩ※政府干预机制重构与资源型城市困境摆?#36873;保活?#25913;革◎ㄛ2011年第3期﹝

〃4○匡耀求ㄩ※资源ㄩ是优势还是陷阱〞〞资源型城市走向可持续发展的出路探讨?#20445;活?#24191;东社会科学◎ㄛ2010年第1期﹝

〃5○王树义﹜郭少青ㄩ※资源枯竭型城市可持续发展对策研究?#20445;活?#20013;国软科学◎ㄛ2012年第1期﹝

〃6○王玖斌﹜曾真ㄩ※资源型城市经济转型的财政研究?#20445;活?#36130;政研究◎ㄛ2009年第12期﹝

〃7○杨智璇﹜班允浩ㄩ※煤化工业&十二五*时期的产能过剩防范问题研究〞〞基于山西﹜陕西和内蒙古煤化工行业的调?#23567;保活?#36130;经问题研究◎ㄛ2011年第10期﹝

〃8○王立国﹜王晓姝ㄩ※理性发展现代煤化工行业的思考〞〞基于防范产能过剩风险的视角?#20445;活?#23439;观经济研究◎ㄛ2012年第1期﹝

〃9○王军﹜刘博昕ㄩ※经济下行中的政策选择?#20445;活?#20013;国金融◎ㄛ2012年第16期﹝

国务院发展研究?#34892;?#36164;源与环境政策研究所※我国资源型城市可持续发展研究§课题组

课题负责人ㄩ曹小奇 杜少牧

课题协调人ㄩ李佐军 张智祥

课题组成?#20445;何?宏 张鲜堂 张诗雨 周健奇 张 帆

执?#21097;?#26446;佐军 张 帆

作者ㄩ 国务院发展研究?#34892;?#36164;源与环境政策研究所※我国资源型城市可持续发展研究§课题组ㄗ执?#21097;?#26446;佐军 张帆ㄘ


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